分税制博弈纪实：中央财政危机、省际谈判与大国财政底座的奠基

分灶吃饭的旧体制：大包干初期的繁荣与红利

改革开放初期，为了改变高度集中的统收统支体制下地方吃大锅饭、没有理财积极性的弊端，中国推行了财政分灶吃饭的大包干体制。根据不同省份的经济实力，采取划分收支、分级包干、定额上缴或递增包干等多种方式。

这一体制在推行初期释放出惊人的地方活力。各级地方政府有了自己独立的钱袋子，开始不遗余力地支持本地乡镇企业与轻工业发展。地方财政收入只要超过了固定的上缴包干基数，结余部分全部留存本地，促成了沿海各省经济的飞跃式起飞。

然而大包干体制本质上是一种权宜性质的行政契约安排，税收权力和规则缺乏统一法治规范。各省之间上缴基数互不相同、苦乐不均，一省一率的讨价还价让财税管理陷入了错综复杂的博弈网络之中。

诸侯割据与藏富于企：包干制下深藏的结构裂痕

随着包干体制持续运行，其负面外部性逐步暴露。地方政府为了最大化留存本地财源，倾向于把本应缴纳给国家的正规税收，转化为由地方政府控制的各种预算外规费或地方发展基金，形成了普遍的藏富于地方、藏富于企业的潜规则。

由于增值税和消费税主要在生产环节由企业缴纳，地方为了追求短期税收，纷纷盲目投资卷烟厂、啤酒厂、自行车厂和家电组装线，造成严重的低水平重复建设。为了保护本地企业生存，各地甚至在省际公路关卡设卡盘查，禁止外地商品进入本地市场。

税收被层层截留、地方割据壁垒森严，不仅阻碍了统一大市场的形成，还使得国家法定税基受到严重侵蚀。企业与地方政府联合避税成为常态，宏观经济屡屡因盲目投资陷入过热与信贷失控的循环。

手里没把米：中央财政两个比重跌入危险谷底

进入1990年代初，中央财政陷入了前所未有的捉襟见肘。全国财政收入占国内生产总值的比重从改革初期的30%以上急剧滑落至11%左右；更严峻的是，中央财政收入占全国财政总收入的比重一度骤降至22%的极端历史低点。

这就是著名的两个比重严重下滑。当时中央财政自身运转难以为继，甚至不得不连续向广东等富裕省份开口借钱度日，但借调的款项往往无法按期偿还，中央的权威与宏观调控能力受到极大削弱。

陈云与邓小平在多次谈话中深刻指出，中央必须要有权威，手里没把米，叫鸡都不来。面对三峡工程、全国铁路干线、国防科研以及向贫困落后地区的财政转移支付等大笔开支，国家必须从根本上扭转中央财权过弱的被动局面。

制度框架定型：分税制、分机构与增值税大盘

1993年，十四届三中全会确立了建立适应社会主义市场经济体制的财税新蓝图。由朱镕基主导、财政部与国家税务总局起草的分税制方案正式破土而出，其核心在于将税种划分为中央税、地方税和共享税。

关税、消费税、中央企业所得税划归中央；营业税、地方企业所得税和个人所得税划为地方税；而最主要的税收支柱增值税，则按照中央75%、地方25%的比例进行分享。为了保证中央税收不再受地方行政干预，全国新设立国家税务局与地方税务局两套独立的征管队伍。

这套方案打破了以往依靠行政讨价还价的包干传统，代之以规则透明、全国统一的按税种法制化划分机制。然而方案公布之初，意味着各地原本丰厚的留存增量将被中央大比例拿走，引发了地方大员们极为强烈的顾虑与反弹。

七十天巡回突围：朱镕基南下博弈与基数妥协

为了说服地方服从大局，1993年秋天，国务院副总理朱镕基亲自率领财政部与税务系统的专家团队，历时七十多天，奔赴包括广东、海南、新疆、山东等十七个省份，开展了一场被称为中国现代财经史上最具传奇色彩的穿梭外交。

阻力最大的地方正是经济实力最强、此前包干制受益最深的海南与广东。在广州白天鹅宾馆的闭门谈判中，地方主官提出如果上缴过多，不仅影响本地改革势头，也会挫伤发展积极性。朱镕基既晓以全国大局之理，又做出了关键的战术让步：确定以1993年为核算基期，实行基数返还政策。

这一妥协极大化解了谈判僵局。地方政府如果能做大1993年的税收盘子，未来几年中央返还的保底基数就越高。协议达成后，各省在1993年最后几个月掀起了空前绝后的抢收税款风潮，客观上把1993年的财政基数垫高，也确保了分税制在地方的顺利过关。

大国财税新秩序：宏观调控力与土地财政伏笔

1994年1月1日，分税制改革在全国正式平稳落地。改革成效立竿见影：当年中央财政收入占全国财政总收入的比重迅速跳升至55.7%，并长期稳定在50%以上，中央终于彻底摆脱了向地方借钱的窘境。

强大的中央财力让国家具备了进行大规模基础设施投资、实施西部大开发、推进区域转移支付以及应对1997年亚洲金融危机的坚实物质基础，全国统一大市场的商品流通藩篱被迅速拆除。

但在硬币的另一面，事权多而财权少逐渐成为许多地方政府面临的新现实。地方为了弥补公共服务与城市建设的开支缺口，不得不逐步把目光转向城市土地出让金，为日后中国轰轰烈烈的土地财政与城市扩张埋下了深邃的制度伏笔。

把故事放回时间里。

1. 1980年-1988年

   财政大包干全面推行

   中央与地方实行分灶吃饭和各种形式的包干上缴，初期极大地激发了地方政府搞活经济的热情。

2. 1991年-1992年

   两个比重滑入谷底

   中央财政收入占全国财政收入比重跌至22%，中央调控乏力，陈云等领导人警示手里没把米叫鸡都不来。

3. 1993年7月-11月

   朱镕基率队巡回各省谈判

   朱镕基带领财税团队走访全国17个省区，重点在广东等地就增值税分享与基数返还达成关键共识。

4. 1993年12月

   地方抢收税款抬高基期

   以1993年为基数的返还机制引发各地年底冲刺收税，全国税收盘子被大幅度推高。

5. 1994年1月1日

   分税制改革正式施行

   实行中央税、地方税与共享税分设，国地税机构分立，增值税75:25分享体制正式运转。

6. 2018年

   国税地税机构合并

   在分税制运行24年后，根据新时期现代税收征管体制要求，国税局与地税局两套机构重新合并。

谁，推动了这个故事？

• 朱镕基朱镕基统揽全局协调政治分歧，项怀诚负责测算各省财力模型并提供精确的数据技术支持 →项怀诚
• 朱镕基朱镕基与谢非在广东展开了最具决定性的基数谈判，促成了中央与地方互谅互让方案的达成 →谢非
• 朱镕基朱镕基南下走访山东，姜春云代表北方经济大省响应中央部署，为全国方案推行树立了典范 →姜春云

分税制重构大国财税与治理调控的运行逻辑

1. 01

   税种切分

   按税源属性分为中央税、地方税与中央地方共享税，增值税按75%对25%刚性分成。

2. 02

   机构分立

   成立独立垂直的国家税务局系统负责征收中央税与共享税，杜绝地方行政对法定税收的截留。

3. 03

   基数返还

   以1993年地方实际净上缴税额为基数进行返还，兼顾地方既得利益，化解改革初期推进阻力。

4. 04

   转移支付

   中央集中丰沛税收资源后，通过规范的转移支付机制调剂余缺，支持中西部贫困落后地区发展。

5. 05

   治理重塑

   从行政讨价还价转变为法制化规则运行，彻底打碎地方市场割据，确立大一统现代税收底座。

这些词，其实不难懂。

分税制

在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税种来划分各级政府预算收入的财政管理体制。

两个比重

指财政收入占国内生产总值的比重，以及中央财政收入占全国财政总收入的比重。

财政大包干

1980年代中国推行的中央与地方分灶吃饭财政体制，地方超额完成包干指标后大部分留存自用。

基数返还

分税制改革中中央对地方的妥协机制，即保证地方在1993年既有的既得利益不受损失，超出基数部分再按比例分享。